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县长“十三五”时期政府管理制度改革与创新的调查与思考

转变政府职能  促进县域经济发展

——县长“十三五”时期政府管理制度改革与创新的调查与思考

从大的方面讲:在经济全球化背景下,政府的有效性很大程度要通过市场的有效性来体现,因为经济全球化要使资金、人才、技术等稀缺资源的流动空间不断扩大,流动自由度增加,流动的速度提高。这些经济资源几乎受到各国各地的欢迎,他们在哪里落户,就会为哪里的经济创造就业、税收和经济增长。好的市场环境,不仅可以提高本地资源的效率,而且可以吸引外地和国际经济资源。各国、各地之间的竞争从表层来看,是争取经济资源的竞争,进一步看是市场有效性的竞争,是公共环境水平的竞争;从深层次看则决定于政府的职能定位和政府效率。因为能创造市场环境的责任主要在政府,投资者对投资地域的选择实际上就是对不同地区、政府的选择。从这个意义上讲,深化政府改革是适应经济全球化,更多分享经济全球化成果的一个关键。由此,政府管理体制和行政方式所面临的挑战也就最为直接和突出。

当前转变政府职能,就是要由无限政府转变为有限政府,由权力政府转变为责任政府,由自由裁量的治理体制转变为基于法制规则的治理机制,由闭门操作的治理方式转变为公开、公平、公正的治理方式。也就是说,地方政府在市场经济条件下扮演的角色应是经济发展的调控者、改革开放的推动者、有效制度的制定者、市场秩序的监管者、公共产品的提供者、和谐社会的保障者。需要政府调控的是市场作用涵盖不到的领域,如总供给、总需求、社会保障、城乡和区域的均衡发展等;需要政府监管的是市场失灵的领域,如公共产品、公用事业、劳动关系等;需要政府干预的是有内部效益但可能损害公共利益的领域,如资源、环境、土地等;需要政府投入的是外部效益大于内部效益的领域,如基础教育、公共卫生、部分基础设施等。

要实现政府职能的上述转变和角色转换,就需要坚持以人为本的管理思想,把从政为民、服务社会的价值追求内化为一种稳定的制度功能,并在推进改革的过程中牢固树立现代市场经济理念和现代民主政治理念。为此,我们要理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,把政府的职责和功能限定在有所为、有所不为的合理边界,做好“强化”、“弱化”、“转化”三篇文章。“强化”就是强化区域调控职能,将工作重点从直接抓项目、办企业转到制定地方经济社会发展战略和规划上来,坚持以科学的发展观来推动经济社会的协调发展。具体而言,一是要为社会提供基本的公共产品和公共服务,鼓励竞争,激励创业,扩大开放;二是要着力维护良好的法制、政策、人文、信用、服务环境,努力改善投资发展环境。“弱化”就是弱化政府微观管理职能,最大限度地削减政府直接干预经济的职能,把市场能够解决的问题交由市场去解决,充分发挥市场配置资源的基础性作用,放松行政管制,打破行政性垄断。“转化”就是将政府过去承担的社会职能向社会组织转化,将政府目前所承担的技术性、服务性和部分协调性工作交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织,推进社会中介、公共服务和自治组织与政府部门的脱钩,变全能政府为有限政府、服务政府。

具体到我县而言:我们要打造开放的新型工业卫星城,就必须把工业经济特别是占主导地位的传统行业规划好、发展好。现从转变政府职能的角度出发,谈一谈传统行业的发展。

首先,要明确传统行业的发展模式

一方面,从我县有色金属、导链、猪鬃等传统行业的发展特点看:一是行业集中,地域集中。20xx年,有色金属、导链、猪鬃加工三大传统行业产值达x亿元,占全县工业经济总量的三分之一以上。在地域分布上,有色金属行业主要集中在何桥、xx、xx等乡镇,导链行业主要集中在东闾,猪鬃加工行业主要集中在xx乡和xx镇。二是发展潜力较大。我县有色金属行业已有x多年历史,导链、猪鬃加工行业也有x多年的历史,在市场、技术、价格等方面具备一定优势。目前,有色金属行业已涉足汽车配件等深加工产品,培育了xx集团等一批科技水平较高、深加工能力较强的龙头企业;导链行业占据全国x%以上的市场,并已向电动葫芦发展;猪鬃加工行业的产品主要销往国外,外向度较高。这三大传统行业都有广阔的发展空间。三是重点企业成一定规模。通过近几年来的大力扶持,各行业均形成具备一定规模的龙头企业,xx集团、起重设备厂、xx制鬃厂等。这些龙头企业的形成和不断壮大,为行业发展积蓄了力量,明确了方向,提供了可供借鉴的模式,并可起到一定的带动作用。

另一方面,从制约我县传统行业发展的因素看:一是有色金属行业中的“一行多业”现象。我们平时讲的有色金属行业是一个笼统的提法,其实它的范围很大,包括的产业很多。在我县有色金属行业中,从类别来看,有铜、铝、铅、锌等;从生产经营方式来看,有冶炼业、化工业、加工制造业等。仅在加工制造业中,就有汽车配件、电机、发电机外壳、五金件、灯具灯饰、压铸件等等。而且,各业发展很不稳定,许多业主没有长远考虑,见利就上,忽东忽西,没有产品主攻方向。在县域一角的小区域里存在同行业中“多而乱”的多业并举局面,致使产业关联度低,产业链不长。这正是制约有色金属行业长足发展的根本原因。从外地的经验,也可以侧面看出这一问题。比如,浙江永康主要发展小五金生产,而佛山市大沥镇主要发展铝型材生产,它们都是瞄准了一个产业来重点发展。所以说,选准主导产业是有色金属行业产业升级再创业的基本出发点和根本出路。二是猪鬃加工行业的深加工不足问题。统计资料表明,全县有猪鬃加工企业x家,而终端产品加工企业仅x家。从目前的情况看,我县的xx村一带只能算是一个猪鬃集散地,还没有形成真正意义上的猪鬃加工基地。缺乏终端产品加工企业,造成大多数猪鬃收购商户和初加工企业对国内外成品加工企业和二手经销商具有极大的依附性,经济效益相对较低,抵制市场风险的能力较差。因此,通过壮大深加工企业,进而联通供、销环节,进行产业内的专业化分工与合作,提升产品的关联度,是促进猪鬃加工行业产业升级再创业的重要途径。三是导链行业的“春秋战国时代”。当前,导链行业的一个现实情况是中小企业特别是小企业多,品牌杂,平均到各个企业的市场占有份额小,造成了同行业间恶性竞争的加剧,影响了整个行业的经济效益。而且,在这种情况下,只要一两个企业的产品出现问题,就会影响到整个行业的信誉。在这方面,我县曾有过深刻教训。因此,整合导链行业的整体优势,引导企业规范发展、有序竞争是推动其产业升级再创业的关键。

从上述两方面的情况看,我县的传统行业比较适合实行产业集群的发展模式。产业集群,即在某个特定产业领域内相互关联、互补竞争的企业之间,在一定地域内集中连片,形成上中下游结构完整、外围支持体系健全的产业有机体系。其经济内涵,是以专业化分工和协作为基础的同一产业或相关产业的大中小企业,通过地理位置上的集中或相邻,带动集群区域的整体发展。近年来浙江等地的发展实践表明,产业集群作为区域经济的强大载体,在我国东部沿海地区已成为驱动区域经济发展的“核动力”。它的核心特点是通过促进专业化分工合作,对内形成充分市场竞争,对外形成整体规模经济效应,提升区域经济的竞争力和凝聚力,并且为社会提供大量的就业岗位,强劲拉动当地交通、宾馆、展览、商业等第三产业和旅游业的发展,构成独有特色的区域经济构架。为此,做好产业集群规划,对促进区域经济发展是非常重要的一环。

第二,要明确传统行业的发展方向

有色金属行业实施“取缔小冶炼、限制发展化工业、大力发展加工制造业”的产业政策,重点发展与大型企业配套形成的汽车零部件产业集群。第一,这是历史教训的总结。小冶炼、化工业无论从安全生产的角度,还是从环境保护的角度,都可以说是我县的一颗“不定时炸弹”,总体上看是弊大于利;第二,具有一定的产业基础。我县已培育出了xx集团等一批这方面的规模企业,可以提供发展借鉴模式,起到龙头带动作用;第三,有难得的发展机遇。当前,xx市正在建设轻型汽车制造基地,需要便捷的配套产品供应,必然要在本地完善其产业链,在其周边形成产业集聚。市政府出台了《关于加快汽车零部件产业发展的补充意见》,更为我县发展汽车零部件产业集群提供了强大的政策支持。xx作为xx的工业卫星城,正好适应xx的发展思路,实现产业对接,进而立足xx辐射全国及国外。

导链行业发展松散型联营的大集团型产业集群。因为导链是要求技术质量标准非常高的产品,发展大集团型产业集群有利于对内统一标准,对外打响品牌,规范竞争行为,变同行业企业间的敌对竞争关系为相互协作关系,形成整体的竞争合力,在激烈的市场竞争中站稳脚跟。

猪鬃加工行业发展以本地成品加工为中心的两头在外型产业集群。在产业集群内进行专业分工,实现产供销三者的有机结合。这主要是由于该行业的供产销特点决定的。首先,要有在外地专门收集猪鬃的一系列小企业提供货源;第二,要有在本地进行初级加工的中小企业和从事深加工的大中型企业;第三,猪鬃加工产品的外向度较高,关键是培育一支专门的销售队伍,保证产品的销路。

第三,要明确传统行业的具体发展措施

在产业集群的发展中,政府的功能主要是引导和服务,要从完善基础条件、理顺体制、健全制度入手,营造产业集群的良好氛围,消除任何阻碍集群创新能力和竞争力提升的因素。主要包括以下几个方面的内容:

(一)成立领导组织,确保有人负责。培育产业集群是一个系统工程,而我县的传统行业现在仅处在产业集群的萌芽阶段,其中大多数是民营中小企业,拥有的资金、专业人才有限,且企业本身缺乏自主发展的意识和能力,在产业集群发展的起步阶段,他们处在了被动的地位,并不是发展的主导。产业集群的形成与发展是市场机制与政府调控的共同结果,但在发展初期,特别是起步阶段,通过市场机制调节,效果不一定是最好,政府的作用显得更为重要,应当更多的充当“老师”的角色,切实加强对产业集群发展的组织领导,成立以有关县领导牵头的产业集群发展领导小组,发改、商务、环保、市场监督管理、应急管理等部门共同参加,并设立常设协调办事机构,有专门班子和人员负责,实行统一管理,减少行政审批,推进“一站式”办公。在此基础上,有色金属、猪鬃、导链三个产业集群都要分别成立专门工作小组,明确牵头部门,具体负责某个集群的发展。

(二)宣传与示范并用,带动集群发展迈出关键的第一步。一方面,加大宣传引导力度。前面已提到企业缺乏自主发展的意识和能力,而且当前我县的大部分企业已经习惯了单打独斗,更缺乏分工协作意识,企业只知竞争不重视联合。更主要的是,现在绝大多数企业把信用限制在了血缘或亲缘关系上,处在一个整体社会信用缺失状态,对合作伙伴的信用度不够。我们发展产业集群,必须采取各种措施消除企业家的这种思想束缚。我们可以召开企业家座谈会,讲解发展产业集群的重要性,讨论我县发展产业集群的必要性,把集群思想灌输到企业主的思想中去,形成一种“抱团打天下”的共识;也可以举办一些丰富多彩的讲座、培训班,聘请专家教授给企业主讲解发展产业集群的基本知识;还可以组织企业主们到产业集群发展好的地区去参观考察,开阔视野,增长见识,更加直观的认识到发展产业集群对企业自身发展的重要作用。另一方面,大力培育龙头企业,找准发展的“抓手”。在产业集群发展初期,必须首先在点上做文章,通过龙头的示范和影响作用,来带动整个产业集群的发展。在培育龙头企业工作中,不能象确定重要企业那样,单纯靠规模大小和利税多少。应该是在每个产业集群都要确定一定数量的龙头企业,产业链条的每个环节都要有龙头企业,真正发挥出龙头企业在各方面的带动作用。通过这些龙头企业吸引更多的投资,集聚更多的中小企业在其周围发展,逐步形成较为成熟的产业集群。

(三)完善产业配套机制,促进集群逐步成熟。一是完善基础设施建设。在不搞机械的工业园区的基础上,针对我县三大传统行业地理位置相对集中的特点,通过道路交通建设、工业用地规划等手段,促进企业更为集中的发展。比如,我们可以修通xx乡与xx镇、xx乡之间的公路,形成一个汽车零部件产业集群的“金三角”。二是健全投融资体制。组织银、企联席会议,建立起专项银团贷款,并采用授信贷款、贴息贷款等方式,直接分配到三大产业集群中去,扩大信贷规模。同时,积极推动产业集群诚信体系建设,通过正在建设的中小企业信用担保体系,设立创业投资引导基金,规范操作办法,完善法规体系,扩大投融资渠道,加大对产业集群的资金扶持力度。三是大力支持技术创新。一方面,充分发挥我县毗邻京津、环绕xx的区域优势,积极为企业牵线搭桥,促进产业集群同高等院校、科研院所的联姻,成立技术研究机构,围绕发展重点,选择技术攻关课题,组织行业关键技术、工艺的研究开发,为众多中小企业提供技术服务。另一方面,设立技术创新基金,运用财政贴息、税收返还等政策手段,引导产业集群的核心企业逐步增加自主研究开发投入,加大技术改造力度,加快产品的升级换代。四是大力发展中介服务机构。针对企业职工多为本地农民的实际情况,结合各产业集群的职业特点,创办急需的劳动力教育培训机构,完善高素质人才引进机制,培育和留住高级生产要素;建立法律、会计、仲裁、信息咨询、测试等服务机构,为集群发展提供润滑剂;严格执行产品质量和环境安全标准,建立质量、环境、安全检测中心,确保产业集群一开始就走可持续发展的新型工业化道路;大力扶持外向型企业,积极协调上级关系,创造条件建立直通式的海关监管点、商检办事处、外汇业务代办点、退税服务中心等,协助企业办理自营出口,引导企业进行国际质量认证工作,加快与国际接轨的步伐。五是加强行业协会建设。充分发挥行业协会在产品标准的制定、价格协调、监督不正当竞争等方面的积极作用,进一步加强行业管理,提高企业的自律意识,防止低水平重复建设和无序竞争。六是加大对外宣传力度。产业集群内的大多数中小企业没有创建品牌和对外宣传的意识和能力,结果受制于区外的大企业或中间商,销售成为制约中小企业和集群经济发展的重要瓶颈。要加大外宣力度,策划、包装一批具有国内国际影响力的地方名牌企业,引导中小企业进行整体外宣。可以组织企业参加外地的展销会,拓展产品销售渠道;组织举办本地产品展销会,争取更多的订单;注册几个地区品牌,让整个集群内的企业共享,提升整个集群的知名度;帮助企业创建专业产品网站,逐步实现现代化的网上交易,与国际贸易接轨。